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??這是廣州實現(xiàn)超大城市轉(zhuǎn)型發(fā)展不能跳過的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

??3月29日，《廣州市城中村改造條例》（以下簡稱“條例”）獲廣東省人大常委會批準(zhǔn)，成為全國首個專門針對城中村改造出臺的地方性法規(guī)條例。

??這一條例將在城中村改造中的保障村民利益、統(tǒng)一征收補償標(biāo)準(zhǔn)、突出城中村改造公益性等方面破局。

??廣州市是中心城區(qū)城中村最多的一線城市，急需進一步優(yōu)化城市空間布局，改善人居環(huán)境，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升城市品質(zhì)和城市發(fā)展質(zhì)量。

??廣州城中村改造始于2008年，得益于2010年亞運會對城市更新的需求，進展迅速，但也問題叢生，其中以冼村改造最為引人關(guān)注。洗村計劃用3年半時間完成整體改建工作，其間因出現(xiàn)了村民股東大會“被”代表、利益糾葛及推進難度大等諸多問題，導(dǎo)致改造至今尚未完成。

??面臨新一輪城中村改造的重大機遇，如何做好新舊銜接，智慧、高效地完成眾多的城中村改造，成為廣州市政府系統(tǒng)性思考的問題。為此，廣州市城中村改造條例對城中村改造目標(biāo)、改造方式、改造工作流程、土地征收、糾紛解決和法律責(zé)任等方面進行了規(guī)范，突出了公益性為主基調(diào)，強化政府主導(dǎo)、統(tǒng)一征收補償標(biāo)準(zhǔn)，以保障村民合法權(quán)益。

??“本輪廣州城中村改造立法為其他城市在城中村改造的頂層戰(zhàn)略設(shè)計、立法規(guī)定作出表率，也為其他城市做出相關(guān)立法提供了借鑒。”梅云汐（廣州）咨詢有限公司負(fù)責(zé)人戴哲表示。

??不過，戴哲也提出了他的擔(dān)心，一是當(dāng)前房地產(chǎn)市場下行將給城中村改造工作帶來諸多不確定性因素；二是城中村改造如何在“有效市場”的基礎(chǔ)上更多體現(xiàn)“有為政府”的保障作用，使民生項目得到根本保障也是一個需要認(rèn)真考慮的問題；三是城中村改造作為一項經(jīng)濟屬性較強的工作，金融機構(gòu)如何支持城中村改造，還應(yīng)進一步制定相關(guān)細(xì)則。

??堅持政府主導(dǎo)

??過去，廣州城中村改造充分尊重市場、尊重民意，以非常鮮明的典型的市場化、一二級聯(lián)動、市場主體負(fù)責(zé)全過程事務(wù)的方式開展，政府扮演的角色更多的是政策制定者、過程監(jiān)督者，市場機制在資源配置中發(fā)揮了決定性作用，在一定時期內(nèi)取得了較好成效。但也導(dǎo)致改造工作進度難、改造效率低的問題出現(xiàn)。

??為了解決以上問題，此次條例加強了政府統(tǒng)籌力度，明確廣州市城中村改造應(yīng)當(dāng)堅持政府主導(dǎo)、市場運作，建立了以市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總指揮的市城中村改造建設(shè)指揮部，建立健全三級協(xié)調(diào)機制，四大重點片區(qū)分別成立了指揮部。

??“這是進一步探索政府與市場聯(lián)合推動改造新模式，明確以‘指揮部+公司’的推進方式，讓‘有形的手’與‘無形的手’緊緊相握。” 戴哲介紹。

??北京市盛廷律師事務(wù)所創(chuàng)始人、主任律師畢文強長期從事征地拆遷、土地糾紛方面的法律研究與實務(wù)，他向記者表示，過去一段時間，有些城中村改造項目是以開發(fā)主體為主導(dǎo)或者村委會為主導(dǎo)進行的，就會造成村民的不信任，以至于城中村改造項目多年未能完成。“政府主導(dǎo)的原則可以更好地實現(xiàn)‘動則必快、動則必成’的結(jié)果。”

??“條例也明確了政府職責(zé)、部門職責(zé)以及村居委、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職責(zé)。”畢文強表示，雖然廣州在此前已經(jīng)采取不少措施推動城中村改造，但仍存在很多挑戰(zhàn)。城中村改造是一項系統(tǒng)工程，涉及民生和經(jīng)濟、社會發(fā)展，涉及復(fù)雜的經(jīng)濟利益主體關(guān)系，部分還存在歷史遺留問題，處置起來難度比較大。

??此外，條例更進一步規(guī)定，拆除新建類城中村改造項目啟動之前，必須由區(qū)人民政府組織開展改造意愿征詢，且只有經(jīng)改造項目所在村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員和三分之二以上村民同意的，方可啟動改造。基于此，城中村改造兼顧了科學(xué)性與民主性，從啟動之初就具有較好的群眾基礎(chǔ)。

??在改造過程中，條例也規(guī)定應(yīng)當(dāng)充分聽取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民、居民和利害關(guān)系人的意見，保障在城中村改造政策制定、規(guī)劃計劃和方案編制等環(huán)節(jié)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

??錢從哪里來？

??近年來，廣州市一直致力于城中村改造工作，但該工作面臨著一些挑戰(zhàn)，主要挑戰(zhàn)是城中村改造資金來源的問題。

??此次條例明確了城中村改造資金來源涵蓋中央預(yù)算內(nèi)資金、地方財政資金、政府專項債券、政策性銀行資金、商業(yè)銀行資金、社會資金等多種渠道，也提到了鼓勵銀行等金融機構(gòu)創(chuàng)新，以支持城中村改造工作的進行。

??由于政策并沒有具體說明金融機構(gòu)如何支持城中村改造，戴哲建議相關(guān)部門進一步制定專門的資金來源渠道和資金使用指引。“商業(yè)銀行專項貸款原則上不得用于凈地供應(yīng)前土地征收、拆遷安置補償?shù)惹捌诃h(huán)節(jié)，地方金融監(jiān)管局在監(jiān)管口徑上是否可以窗口指導(dǎo)或者是專項政策保障，這些都是后續(xù)需要進一步完善的地方。”

??其次，缺乏統(tǒng)一的征收補償標(biāo)準(zhǔn)是城中村改造進展艱難的重要原因之一。此次條例則明確了補償標(biāo)準(zhǔn)，進一步保障村民的利益。

??另在征收補償標(biāo)準(zhǔn)方面，條例明確，征收補償一律按照經(jīng)依法依規(guī)批準(zhǔn)公布的標(biāo)準(zhǔn)公開執(zhí)行，任何單位和個人不得以任何方式提高、降低或者另行補償。同時，征收集體土地應(yīng)當(dāng)按照公平合理、先補償后搬遷的原則，鞏固提升村民原有生活水平，維護長遠(yuǎn)利益。

??但在戴哲看來，補償方式的選擇與過往會有較大的分化，同樣可能讓村民的改造意愿的積極性不夠。“公平合理地確定補償標(biāo)準(zhǔn)關(guān)乎被征地村民的切身利益，條例還需要深化研判、實地調(diào)研、因地制宜、因村實策制定較為合理的補償標(biāo)準(zhǔn)。”

??為了進一步推動城中村改造工作，2024年2月，廣州市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)步推進城中村改造的實施意見》。未來廣州將以這兩個文件為主導(dǎo)，配套相關(guān)專項規(guī)定、工作導(dǎo)則和指引，構(gòu)建廣州市城中村改造“1+N+X”政策體系。

??戴哲舉例，例如條例提到支持改造工作開展相關(guān)稅收優(yōu)惠，需要后期深化研究，比如城中村改造的收入如何定義將極大地影響參與改造主體的投資收益率，改造成本的定義和邊界也將大大影響參與主體的積極性。

??此外，在改造意愿征詢通過比例、確定征地補償安置方案等村民合法權(quán)益保障方面，條例也做出了剛性規(guī)定，更有利于改造工作的有效推動。

??一是明確改造意愿征詢通過比例要求。條例規(guī)定，拆除新建類城中村改造應(yīng)當(dāng)經(jīng)改造項目所在村的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員和三分之二以上十八周歲以上村民同意。

??二是明確過半數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對征地補償安置方案有異議的，應(yīng)當(dāng)組織召開聽證會。

??對于條例提出的三分之二通過即可啟動城中村改造尚有爭議。此前，條例征求意見稿規(guī)定，征地補償安置方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)改造項目所在村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員和三分之二以上村民同意的規(guī)定，但這一規(guī)定在正式公布的條例中被刪掉。

??對此，戴哲認(rèn)為，這將優(yōu)化工作流程、提高工作效率。“可能會降低改造的前置條件的約束力，但也可能更有利于改造工作的有效推動。”

??畢文強則認(rèn)為，條例明顯在人數(shù)上降低了要求，雖然這一規(guī)定實際上與《土地管理法》的規(guī)定基本一致，但在辦案過程中發(fā)現(xiàn)舉行聽證會的情況并不多見。“這主要是因為規(guī)定不具有較強的可操作性，以及村民權(quán)利意識比較淡薄，從而沒有在法定期限內(nèi)及時依法發(fā)表自己的異議權(quán)所致。”

??“更有甚者，有些村委會在完全沒有通知村民的情況下，就主動配合有關(guān)機關(guān)主動出具一份蓋有公章的放棄聽證權(quán)利的聲明，這實際上都是違反法律規(guī)定的。”畢文強強調(diào)，如果條例能堅持征求意見稿中的雙三分之二的規(guī)定，實際上可以更好地保障村民對補償方案發(fā)表意見的權(quán)利，其實對后續(xù)補償協(xié)議的順利簽署也是更加有利。

??預(yù)期如何？

??對于條例實施后城中村改造的效果有何預(yù)期，戴哲認(rèn)為一定程度上會加快城中村改造工作。“‘依法征收，凈地出讓’可有效解決拆遷難、周期長等問題，保障項目順利如期推進，村民早日得到安置。”

??具體帶來的積極變化，戴哲認(rèn)為有兩個方面：

??一是進一步加速前期工作，從明確改造意愿征詢通過比例要求、明確過半數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對征地補償安置方案有異議的，應(yīng)當(dāng)組織召開聽證會、明確將被征地村民納入養(yǎng)老等社會保障體系等三個方面健全村民合法權(quán)益保障機制，讓村民在改造中更加從容和具有安全感，從而降低前期的阻力；

??二是在改造的糾紛處理上，進一步發(fā)揮廣州法治社會的精神，通過個別未達(dá)成征地補償安置協(xié)議、收回集體土地使用權(quán)經(jīng)依法批準(zhǔn)后拒不交回的、集體土地征收、收回集體土地使用權(quán)執(zhí)行不了的3個問題如何處理的明確，進一步保障后期在改造糾紛甚至是個別釘子戶的問題上的行政力量，更有利于改造工作最后一公里的打通，大大壓縮了改造的整體流程時間，降低改造的時間和經(jīng)濟成本。

??但在畢文強看來，雖然條例在收回集體土地使用權(quán)這一程序中添加了區(qū)政府作出責(zé)令交出土地的決定，助力打通執(zhí)行的最后一公里，但條例當(dāng)中收回集體土地使用權(quán)的前提（詳見條例規(guī)定的六大改造目標(biāo)）是否符合《土地管理法》的規(guī)定就成為一個問題。

??畢文強還表示，目前司法實踐對于村委會收回集體土地使用權(quán)這一行為的性質(zhì)究竟屬于行政行為還是民事行為尚有爭議，對于區(qū)政府的批復(fù)是否屬于可訴的行政行為亦存有不同意見，而且關(guān)于收回的程序也缺乏明確的規(guī)定。因此，該條例在實踐中的應(yīng)用可能會遇到比較大的問題。