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自然資源部關于做好城鎮開發邊界管理的通知（試行）

各省、自治區、直轄市及計劃單列市自然資源主管部門，新疆生產建設兵團自然資源局，上海市海洋局、福建省海洋與漁業局、山東省海洋局、廣西壯族自治區海洋局、大連市海洋發展局、青島市海洋發展局、廈門市海洋發展局：

??為貫徹落實《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》，運用好“三區三線”劃定成果，在國土空間開發保護利用中加強和規范城鎮開發邊界管理，現就有關事項通知如下：

??一、堅決維護“三區三線”劃定成果的嚴肅性和權威性。各地要切實將黨中央、國務院批準的“三區三線”劃定成果作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。各類城鎮建設所需要的用地（包括能源化工基地等產業園區、圍填海歷史遺留問題區域的城鎮建設或產業類項目等）均需納入全省（區、市）規劃城鎮建設用地規模和城鎮開發邊界擴展倍數統籌核算。不得擅自突破城鎮建設用地規模和城鎮開發邊界擴展倍數，嚴禁違反法律和規劃開展用地用海審批。嚴格城鎮開發邊界范圍內耕地和永久基本農田保護，確需對永久基本農田進行集中連片整治的，原則上仍應以“開天窗”方式保留在城鎮開發邊界范圍內，且總面積不減少；確需調出城鎮開發邊界范圍的，應確保城鎮建設用地規模和城鎮開發邊界擴展倍數不擴大。在規劃實施期內，城鎮開發邊界可基于五年一次的規劃實施評估，按照法定程序經原審批機關同意后進行調整。

??二、推動城鎮開發邊界劃定成果精準落地實施。各地要結合市縣國土空間規劃編制審批實施，進一步深化城鎮開發邊界內規劃用地安排，細化功能分區和用地布局，統籌存量用地和增量用地、地上空間和地下空間，合理安排城鎮建設用地規模、結構、布局和時序，使城鎮開發邊界劃定成果精準落地實施。市縣國土空間規劃實施中，要避免“寅吃卯糧”，在城鎮開發邊界內的增量用地使用上，為“十五五”“十六五”期間至少留下35%、25%的增量用地。在年度增量用地使用規模上，至少為每年保留五年平均規模的80%，其余可以用于年度間調劑，但不得突破分階段總量控制，以便為未來發展預留合理空間。在嚴格落實耕地保護優先序，確保城鎮建設用地規模和城鎮開發邊界擴展倍數不突破的前提下，可對以下幾種情形的城鎮開發邊界進行局部優化。

??（一）國家和省重大戰略實施、重大政策調整、重大項目建設，以及行政區劃調整涉及城鎮布局調整的；

??（二）因災害預防、搶險避災、災后恢復重建等防災減災確需調整城鎮布局的;

??（三）耕地和永久基本農田核實處置過程中確需統籌優化城鎮開發邊界的；

??（四）已依法依規批準且完成備案的建設用地，已辦理劃撥或出讓手續，已核發建設用地使用權權屬證書，確需納入城鎮開發邊界的；

??（五）已批準實施全域土地綜合整治確需優化調整城鎮開發邊界的；

??（六）規劃深化實施中因用地勘界、比例尺銜接等需要局部優化城鎮開發邊界的。

??三、統籌做好規劃城鎮建設用地安排。引導城鎮建設用地向城鎮開發邊界內集中，促進城鎮集約集聚建設，提高土地節約集約利用水平。城鎮開發邊界外不得進行城鎮集中建設，不得規劃建設各類開發區和產業園區，不得規劃城鎮居住用地。在落實最嚴格的耕地保護、節約用地和生態環境保護制度的前提下，結合城鄉融合、區域一體化發展和旅游開發、邊境地區建設等合理需要，在城鎮開發邊界外可規劃布局有特定選址要求的零星城鎮建設用地，并依據國土空間規劃，按照“三區三線”管控和城鎮建設用地用途管制要求，納入國土空間規劃“一張圖”嚴格實施監督。涉及的新增城鎮建設用地納入城鎮開發邊界擴展倍數統籌核算，等量縮減城鎮開發邊界內的新增城鎮建設用地，確保城鎮建設用地總規模和城鎮開發邊界擴展倍數不突破。

??四、嚴格規范城鎮開發邊界的全生命周期管理。城鎮開發邊界發生變化的，省級自然資源主管部門應及時向部匯交數據（附審查認定文件、矢量數據等），檢驗合格納入國土空間基礎信息平臺和國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統并反饋省級自然資源主管部門后，方可作為規劃管理、用地用海審批的依據。

??部將依托國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，加強對城鎮開發邊界實施、監督、評估、考核、執法等全生命周期管理。國家自然資源督察機構將把地方政府落實城鎮開發邊界管控要求情況作為督察的重要內容。

??省級自然資源主管部門要嚴明工作要求，根據本文件要求制定城鎮開發邊界管理的實施細則，加強對本省（區、市）城鎮開發邊界管理工作的實施、指導和監督，嚴禁弄虛作假違反規定要求。文件執行工作中遇到的問題和建議及時與部相關司局聯系，部將根據國土空間規劃編制實施管理工作的進展，修訂完善城鎮開發邊界的管理要求。

??自然資源部

??2023年10月8日